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西藏自治區人大常委會內務司法工作委員會關于全區檢察院全面深化司法改革情況的調研報告

來源: 西藏自治區人大常委會     發表時間:2018-6-26

根據自治區人大常委會2018年監督工作計劃,2018年6月6日至24日,以自治區人大常委會副主任李文漢為組長,自治區人大常委會內司工委和區檢察院相關負責同志為成員的調研組先后赴阿里、拉薩、林芝三地(市)及所轄九個縣(區),就檢察機關全面深化司法改革情況進行調研。調研組通過實地查看、召開座談會、查閱資料等方式,深入了解了各地(市)、縣(區)檢察機關司法改革措施落實情況以及存在的問題和建議。同時,還聽取了自治區政法委、組織部(編辦)、區檢察院、財政廳、人社廳等部門司法改革工作情況匯報以及人大代表的意見建議,委托其他市人大常委會在本轄區內開展調研?,F將有關情況報告如下:

一、主要成效

自2016年10月全區司法改革工作開展以來,各級檢察機關堅決貫徹落實黨中央、區黨委關于司法體制改革的決策部署,緊密結合西藏實際,全力推進以完善司法責任制為核心,以人員分類管理改革為突破口,以職業保障和人財物統管改革為支撐的四項改革任務,司法體制改革的“四梁八柱”已搭建,體制機制基本形成,正規化、專業化、職業化的檢察隊伍初步建立,檢察機關司法體制改革階段性成效初步顯現,司法辦案質量效率和公信力持續提升。

(一)組織保障不斷加強。一是重視程度提高。區黨委及政法委高度重視司法改革工作,專題研究司法改革工作進程。自治區檢察機關把司法改革作為重要政治任務,狠抓方案制定,不斷強化司法改革的組織領導。二是完善頂層設計。先后制定了《西藏檢察院司法體制改革試點方案》、《西藏檢察機關工作人員分類管理改革實施辦法(試行)》、《西藏自治區檢察機關完善司法責任制的實施意見(2017年修訂版)》、《西藏自治區檢察官入額遴選工作實施方案》等30余件重要改革文件,確保了司法體制改革各項工作穩步推進。三是強化組織領導。自治區檢察院、各分(市)院和基層院均成立了司法體制改革領導小組和辦公室,形成了各負其責、齊抓共管的工作格局。

(二)司法責任制逐步健全。一是健全司法辦案運行機制。構建了以獨任檢察官為主、檢察官辦案組為輔的新型辦案組織形式,初步建立了權責明晰、監管有效、保障有力的檢察權運行新機制。嚴格落實領導干部直接辦理案件規定、檢察官聯席會議制度和案件評查機制,不斷提高辦案質量,明確了檢察人員權力清單,賦予檢察長375項權力、檢察官384項權力,明確規定檢察官對職權范圍內依法獨立作出的決定承擔責任,調研中發現全區檢察院入額院領導辦案量明顯提升,2017年全區檢察機關入額院領導辦案883件,占案件總數的12.3%。二是健全檢察管理和監督機制。先后制定了《西藏自治區檢察機關檢察官履職監督暫行辦法(試行)》、《西藏自治區檢察人員司法責任追究辦法(試行)》、《西藏檢察機關案件質量評查工作辦法(試行)》等制度。堅持上級檢察院對下級檢察院的工作領導和業務指導,強化信息化建設,充分發揮案管部門的內部監督作用。建立辦案質量終身責任制,明確司法責任追究的標準和程序以及檢察官懲戒程序。三是堅持司法公開,主動接受監督,積極拓寬監督渠道,推行陽光檢務,保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權。

(三)人員分類管理基本形成。一是優化檢察人員資源配置,推進人員分類。初步建立起了以檢察官為核心,檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分類管理體系。截止目前,全區檢察機關轉隸后共有政法專項編制1973個,實有人員2061人。其中員額檢察官660名,占政法專項編制的33.45%,占實有人員的32.02%;檢察輔助人員831人,占政法專項編制的42.12%,占實有人員的40.32%;司法行政人員414人,占政法專項編制的20.98%,占實有人員的20.09%;工勤人員180人,占政法專項編制的9.12%,占實有人員的8.73%。二是實施檢察官員額制,不斷提高檢察人員專業水平。將員額職數配置到辦案部門,按照檢察官遴選標準和程序,從嚴掌握入額標準、條件和程序,確保優秀檢察人員入額。三是嚴格檢察官、檢察輔助人員績效考核。建立以履職情況、辦案數量、辦案質效、司法技能、外部評價等為主要內容的檢察官績效考核體系。制定了《西藏檢察機關檢察官、檢察輔助人員績效考核實施辦法(試行)》、《西藏檢察機關工作人員績效考核及獎金分配指導意見(試行)》等制度,對檢察官、檢察輔助人員的績效考核從業務工作、司法作風、司法技能和職業操守方面進行全面評價。四是實行分類定崗,推進檢察官單獨職務序列改革。分類管理后,檢察官、司法警察實行等級管理制度,檢察輔助人員按照國家有關規定執行,司法行政人員按照綜合管理類公務員管理。2016年,全區檢察機關完成了1186名檢察人員的職務套改工作。2017年11月,制定下發了《全區檢察機關確定檢察官序列等級的實施意見》、《西藏自治區檢察官單獨職務序列按期晉升實施辦法(試行)》,各級院嚴格按照政策對員額制檢察官等級予以確認。

(四)職業保障得到加強。一是建立了以分類定崗為基礎的工資待遇分類管理制度。截止目前,全區檢察機關人員套改工資發放到位,三類人員工資按照高于當地其他公務員人均工資水平50%和20%的標準予以兌現,2017年獎勵性績效考核獎金也基本落實。二是建立健全檢察官履職保障制度。全區檢察機關認真貫徹落實中央關于《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》、《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》、《保護司法人員依法履行法定職責規定》等制度,檢察官嚴格按照權力清單依法獨立辦案、依法履行職權,確保檢察權客觀、公正、為民。

(五)人財物省級統管逐步推行。一是完成人員編制統一管理。根據案件數量、轄區人口及面積、經濟發展程度、檢察官能力水平等因素,統一核定各級檢察院專項編制,加大員額、編制向基層一線傾斜。截止目前,全區檢察機關人員編制統一管理工作調查摸底已經完成,《西藏自治區法院檢察院政法專項編制統一管理實施辦法(試行)》已下發執行。二是穩步推進經費、資產統一管理。按照中央人財物統管要求,目前,拉薩市人民檢察院、城關區人民檢察院已完成財物統一管理工作。各地(市)也根據各自情況分類確定各項經費保障標準,實行動態管理,確保辦公經費、辦案經費和人員經費適應檢察工作需要。在資產統一管理上,各級院正積極進行資產清查,待確定資產價值清償債務后劃轉自治區相關部門統一管理。

二、存在的主要問題和困難

(一)個別地方對司法體制改革的重要意義認識不夠。有些部門片面將司法體制改革簡單理解為提高檢察人員福利待遇,忽視了司改工作對于維護社會公平正義,建設社會主義法治國家重要性的認識。有些地方在推進司法體制改革的過程中,“等、靠、要”思想一定程度存在。有些地方單位部門之間缺乏有效溝通協調,對于改革中遇到的問題,過分強調頂層設計,結合實際深入調查研究不夠,沒有主動作為采取措施解決問題。有些亟待制定的配套政策。例如,員額檢察官退出、增補問題、聘用人員招錄管理問題、社會服務購買問題、檢察人員跨區域調整調動后的履職問題等配套政策未能及時研究制定。

(二)部分司改政策在執行過程中缺乏指導。調研中發現,由于部分改革政策相對原則或缺乏具體實施細則,各地(市)在貫徹落實中存在差異,在一定程度上影響了司改成效。例如,各地(市)、縣(區)在填報平均工資水平時,由于基礎數據統計的范圍、部門、時間不一致,造成基礎數據存在差異,進而影響了績效考核獎金的核算。改則縣沿用2016年7月之前的工資標準,山南市在統計平均工資范圍時出現將市級擴大到市縣一級,縣級擴大到縣鄉一級等,這些都造成績效考核獎金差距較大。調研中還發現,個別檢察院對改革精神把握不準,簡單的將績效考核獎金平均發放給個人,沒有體現績效獎金政策的初衷和功能。

(三)政策性超編問題突出。調研中發現,檢察機關政策性超編的情況客觀存在,根據國家監察體制改革的決策部署,全區檢察機關共劃走編制590人,轉隸人員307人,劃轉編制數比轉隸人員數多出283人,在現有編制結構和數量不變的情況下,檢察機關急需的法律、財會、計算機專業人才不能及時補充。同時,由于歷史原因,長期以來檢察機關未單獨核定后勤事業編制,工勤人員占用政法專項編制的情況較為普遍。此外,檢察機關書記員缺口較大的問題也較為突出。按照新型檢察辦案團隊檢察官、檢察官助理、書記員1:1:1的配比要求,全區現有入額檢察官660名,書記員僅365名,配比嚴重不足,政法編制外招聘的書記員其待遇也存在缺少專項經費保障的問題。

(四)財物省級統管難度較大。從各級院反映情況來看,財物統管推進程度不盡相同。個別條件較好的縣(區)能夠承接?。▍^)級統管的要求。例如:城關區人民檢察院能夠按照一級預算單位的相關要求完成自治區統管。但偏遠地區的縣,如普蘭縣人民檢察院由于缺乏業務指導和專業人才,財物統管至今仍無法有效推進。原因主要是全面實施財物統管后,自治區財政廳行政政法處從原有的10余家一級預算單位陡增82個一級預算單位(不包括法院系統),在現有人員力量的情況下完成預算審查工作難度大?;鶎右痪€特別是偏遠地區的檢察院缺乏財務人員,承擔這種專業性很強的預算編報等也存在較大困難。

(五)司法責任制仍需加強。調研中發現,有些部門落實主體責任不到位,對已經制定下發的政策措施仍停留在學習傳達層面上,沒有落地生根。受入額檢察官能力素質等因素影響,檢察官專注辦案率不高,個別檢察官甚至存在“授權不敢用、不會用”的情況。受入額條件影響,個別實踐辦案能力強、經驗豐富的人員由于員額限制而不能入額導致工作積極性下降的情況依然存在。部分檢察機關辦案流程仍沿用原有做法,沒有通過精簡內設機構、整合職能和資源的方式破解“案多人少”的矛盾,辦案效率和質量亟待提高,司法責任制在落實“誰辦案誰負責,誰決定誰負責”方面仍需加強和提高。

三、意見和建議

(一)進一步加強學習宣傳,不斷提高對司改工作重要性的認識。各相關部門要主動作為,進一步加強對相關政策文件的學習貫徹,從全局和戰略高度,深刻認識司法體制改革的重要性、緊迫性,按照各自職責,自覺服從于、服務于全區司改工作。要加強對司法體制改革工作的宣傳解讀,讓人民群眾從司法改革的成效中,真切感受到司法為民和公平正義,促進全社會對司改工作的支持理解。

(二)進一步加強監督指導,推進司改政策措施的落實和完善。要堅持黨的領導,自覺接受人大監督。在改革中解放思想,開拓創新、主動擔當,對制定出臺的改革政策措施要及時予以監督指導,定期組織專題調研檢查,認真總結成功經驗做法并積極推廣。針對績效考核獎金分配差異較大的問題,人社等部門要進一步加強調研論證,使分配方案更加科學合理。對改革中出現的新困難和新問題要努力通過改革的思維和方式予以解決,努力破除“等、靠、要”等舊思維方式。要堅持問題導向,及時修改完善現有政策,積極研究制定相關配套政策,做好政策之間的延續和銜接,共同促進司法體制改革工作深入推進,確保各項決策部署貫徹落實到位。

(三)進一步優化編制結構,妥善處理政策性超編與人員分類管理的矛盾。建議相關部門在貫徹落實人員分類改革具體要求時,妥善解決工勤人員占編及政策性超編問題。鑒于書記員缺乏的現狀,建議自治區財政廳、自治區人社廳及自治區檢察院結合檢務工作需要和改革要求,借鑒其他聘用制人員招錄工作經驗,制定統一規范的聘用制書記員招錄辦法,并加強對聘用制書記員的管理,保障其基本待遇。

(四)進一步穩步推進財物省級統一管理,將政策要求落到實處。目前,司法體制改革已在全區全面鋪開,但財、物省級統管存在困難較多,建議自治區檢察院認真總結試點過程中好的經驗和做法,同時要積極和政法委等部門協調,將財政部門由司改成員單位調整為財物統管的主體單位,進一步加強對各地檢察機關資產清查工作和預算編制等工作的指導,加強業務培訓和人才培養,幫助檢察機關理順財物管理機制。在財物省級統管的基本原則下,結合地(市)縣(區)實際探索地(市)財政局對縣級檢察機關財物上報工作的審核把關等模式,緩解省級統管壓力。

(五)進一步落實主體責任強化協同配合,共同促進檢務工作全面提升。司法體制改革的牽頭單位要繼續深化中央和區黨委的決策部署,根據既定“時間表”和“路線圖”統籌推進各項改革措施精準布局、全面實施。各成員單位要認真調查研究改革中發現的問題,總結經驗不斷完善措施,幫助配合支持檢察機關推進司法改革工作。各級檢察機關要在司法體制改革中牢牢抓住司法責任制改革這個牛鼻子,建立和完善檢察權運行新機制,充分利用現代化信息技術手段,保障依法行使檢察權。要進一步加強改革精神的講解和教育,引導廣大干警特別是領導干部增強責任感和使命感。要進一步通過業務知識培訓等方式,提升檢察人員辦案能力和水平,提高檢察工作質效,努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

 



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